西藏自治區政府推行權力清單制度研究

來源: www.0887184.live 發布時間:2017-07-18 論文字數:32654字
論文編號: sb2017071322105716724 論文語言:中文 論文類型:碩士畢業論文
本文是行政管理論文,通過運用善治、政府再造理論、權力制約理論等,豐富和完善了西藏自治區治理能力現代化。本文從權力清單制度入手,通過權力清單制度對西藏自治區地方政府治理能力
第一章 緒論

1.1 研究背景、目的和意義
1.1.1 研究的背景
當前,中國的經濟在穩步地向前推進,改革依然是整個社會的主題。在這一特殊的歷史進程中,改革的重要性十分凸顯,而在面臨著這個相對不公平的社會,改革的背后充滿了各式各樣的權力斗爭。改革愈發深入,觸及面積就會愈發廣闊,而這樣很容易會觸碰到其相關利益問題,而利益斗爭的激烈會逐漸轉變為其相關的權力斗爭,這樣就會產生權力尋租、權力腐敗等問題,導致“改革在前,腐敗隨后”,使改革的果實“變質”。而作為民族地區的代表,西藏自治區也應該在其相關“權力管理”問題上,加強重視,加快相關措施——權力清單制度研究的完善,其也是西藏自治區地方政府治理能力現代化的重要標志。
第一,現實背景。國家治理能力現代化視為中國的“第五個現代化”,推進西藏自治區地方政府治理能力現代化是實現國家“第五個現代化”的重要部分。顯然,西藏自治區治理能力現代化是西藏自治區現代化的前提,只有實現西藏自治區治理體系和治理能力的現代化,才能實現西藏自治區的現代化。當前,受西藏自治區新的發展態勢的影響,推進西藏自治區治理現代化面臨著許多問題和挑戰,表現在經濟發展、社會穩定、民生改善、生態環境治理等方面,而最主要的問題和挑戰是:西藏自治區治理體系不完善,西藏自治區治理能力不足。因此,推進西藏自治區治理體系和治理能力的現代化,亟待需要適應西藏自治區新的發展形勢和國家治理現代化的要求,改善西藏自治區治理環境,提高西藏自治區治理者的能力,完善和創新西藏自治區治理方略和政策。西藏自治區治理的重要目標是秩序和諧、公平正義,西藏自治區治理的有效途徑是系統治理,西藏自治區治理現代化的最終目標是善治。權力清單制度是實現政府治理能力現代化的重要基礎,加強西藏自治區地方政府權力清單制度的研究,是實現西藏自治區治理能力現代化的重要途徑,因此,研究西藏自治區地方政府權力清單制度迫在眉睫。
第二,理論背景。一個國家治理的最佳狀態是善治,善治的基本要素是法治、透明性、責任性、回應、有效、參與、穩定、廉潔、公正。實現善治,需要實現國家與社會、公共管理部門與社會組織、人民之間的合作,讓公眾參與到政府治理、社會治理中去,實現政府與社會治理的科學化。善治是政府在社會治理中的一種手段,也是政府治理的最終目標。善治主要包含兩方面,分別為政府治理和社會治理,政府治理的主體是政府部門,社會治理的主體則是最廣泛的群眾。善治就是政府治理要求群眾的參與,社會治理要求政府的參與,通過政府與群眾的合作和共同參與,實現對社會的有效治理,完成政府與群眾的共同目標。因此,善治其實就是政府和公眾在管理、治理過程中共同參與、協作,一起努力解決社會事務,充分發揮人民群眾作為社會主人的作用,實現政府與群眾的共同目的,最終建設成和諧社會與和諧家園。權力清單制度就是群眾參與政府治理的一種有效手段,讓群眾不僅了解政府權力,而且監督政府行為,增加了政府的陽光行政。權力清單制度不僅規范了權力運行的程序,而且改變了政府管理社會的思維模式,有利于形成地方政府治理能力現代化,最終實現善治。
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1.2 國內外研究現狀綜述
1.2.1 國外背景文獻研究
弗蘭西斯·福山(Francis Fukuyama)(2013)指出,目前衡量政府機構的治理水平并沒有一個令人滿意的經驗性方法,現有測量國家治理指數的方法都有所不足。因此,他重新找出四個衡量指標,如程序性指標、能力指標、產出指標、官僚自主性指標來討論如何測量國家治理水平。另外,他指出在測量政府治理質量時,應考慮國家能力和自主性的二元框架,不易單一使用產出性指標,而應采用一種綜合式的指標。①E.S.薩瓦斯(E.S.Savas)(2002)在《民營化與公私部門伙伴關系》一書中提出政府治理理念的民營化,指出政府職能的市場化、政府行為的法制化、政府決策的民主化、政府權力的多中心化。政府職能的市場化包括國有企業的民營化、公共事務引入內部市場機制等。②羅伯特.B.登哈特(RobertB.Denhardt)、珍妮.v 登哈特(Janet V.Denhardt)(2008)在《新公共服務:服務,而不是掌舵》一書中提出公共行政官員在其管理公共組織和執行公共政策時應該集中于承擔為公民服務和向公民放權的職責,他們的工作重點既不應該是為政府這艘航船掌舵,也不應該為其劃槳,而應該是建立一些明顯具有完善整合力和回應性的公共機構。③B·蓋伊·彼得斯(B.Guy Peters)(2001)在《政府未來的治理模式》一書中提出未來政府的四種模型,分別為市場式政府、參與式政府、彈性化政府、解制型政府,然后分別從理念、結構、管理、政策制定、公共利益等五個方面對這四種模型展開了分析,分析四種模型的優缺點。④大衛·奧斯本(David Osborne)、彼德·普拉斯特里克(Peter Plastrik)(2002)在《摒棄官僚制:政府再造的五項戰略》一書中提出“再造政府”的五項戰略,即核心戰略、結果戰略、顧客戰略、控制戰略和文化戰略。他們認為對公共體制和公共組織進行根本性的轉型,以大幅提高組織效能效率、適應性以及創新的能力,并通過變革組織目標,組織激勵,責任機制,權力結構以及組織文化等來完成這種轉型過程。①政府再造就是提高政府具備能夠應對無法預知的挑戰的能力,不僅僅是要提高今天的效能,而且要創造在環境變化的明天也具備改進效能能力的政府組織。
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第二章相關概念界定與理論

2.1 相關概念界定
政府治理現代化的核心是政府權力的科學配置與運行。政府治理是國家治理的核心部分,實現政府治理的現代化,應當根據現代化建設的發展方向和內在要求,切實推行科學行政、民主行政、依法行政,并用制度和程序保證其規范化、常態化??茖W行政、民主行政、依法行政的關鍵在于政府權力的科學配置與運行,從這個角度講,政府治理現代化雖然涉及很多方面,但更具有本質性的要求則是政府權力的科學配置與運行。因此,政府治理現代化就是使政府的各項權力的依據、來源、界定、配置、使用、制約更加明晰,使政府權力的配置與運行更加科學、規范,有利于提升政府治理能力,有利于實現政府治理現代化,突出政府行政的“陽光化”、“制度化”、“法律化”。西藏自治區作為中國的五大民族自治區域之一,富含豐富的民族特色文化,地處祖國的西南邊陲,作為國家的安全屏障,戰略位置極其重要。因此,不管從中央政府還是從地方政府來看,加深對西藏自治區政府的改革,加快推進西藏自治政府治理能力現代化的建設,是目前西藏自治區極其重要并緊迫的任務。
權力清單,是指對行政職能部門的各項權力要分門別類進行全面徹底梳理行政職權,逐項列明設定依據;對沒有法定依據的行政職權,應及時取消;依法逐條逐項進行合法性、合理性和必要性審查;在審查過程中,要廣泛聽取基層、專家學者和社會公眾的意見;然后公布權力的一覽列表。①因此,權力清單就是指有權的行政主體(各級政府及其工作部門),依據職權法定來清理各種權力,包括權力的數量、種類、適用條件、權限范圍等內容進行全面梳理統計,按照一定的法定程序編制出來,逐項列出形成目錄清單,并通過合法的程序批準,最后對全社會進行公布的一種行政文件,通過這張清單,政府權力一目了然,方便公眾監督。
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2.2 相關理論
2.2.1 權力制約理論
權力制約理論是指在權力運行的過程中,對其進行必要的限制和約束,使其在一定的范圍和界限內行使,防止權力交易、權力腐化的現象發生。隨著社會的發展,政府管理事務更加復雜更加深入,國家運行走向行政化,政府的權力不斷擴張和強化,這意味著政府承擔的責任也在擴展和強化,但政府履行相應責任的能力并沒有同步提升和增長,還處于拖后腿狀態,權力的執行沒有得到有效的制約、監督和追責,權力的執行者就有可能無視職權的界限,形成夜郎自大的現象,導致權力濫用,造成不良的影響和極大的危害。任何權力都是有界限和范圍的,權責對等,有權必有責,是公共部門機構設定、職位設置和流程設計的基本原則。政府在行使權力的同時,就要明確它有沒有很好履行權力的責任,使權責一一對應,以規范權力運行,防止權力肆意膨脹、為所欲為。權力制約理論就是將權力關進制度的牢籠里,使權力的運行不越權,權力制約理論雖是給權力披上枷鎖,但并不是限制權力主體的積極性。權力制約的目的和功能是防止權力腐化和濫用,使權力最大限度的實現權力執行的正常秩序和功效。而權責清單制度就是權力制約理論的體現,權力清單制度經過“清權、確權、配權和曬權”,最終形成政府權力清單目錄,并制定每個權力的流程圖和服務指南并公布于眾,接受人民群眾、企業和社會組織的監督,配套相應的責任清單,以便問責和追責。權力制約理論為權力清單的制定和實施提供了理論依據。
善治理論的主要代表是“公共治理”或“協同治理”理論。從善治理論的發展歷程來看,善治理論主要指國家與社會的協同治理,具體指政府、社會組織、社區單位、企業、個人等所有利益相關者共同參與、共同協商、協同行動的管理過程。因此,要實現善治,必須保證政府的開放性,社會的參與性,實現政府與社會的合作,讓所有利益相關者共同參與、協商治理、共同管理,完善政府與社會的互動,以實現公共政策有效執行。善治理論的主要表現是:首先,社會管理由傳統政府壟斷的行政模式,轉變為政府與社會共同合作型的管理模式;其次,權力運作由傳統自上而下的方式,轉變為政府與社會雙向互動的網絡型模式;最后,建立法治政府、法治社會,實現依法行政,彌補傳統行政對社會權力的忽視,建立政府與社會的信任機制,形成社會共識和認同,充分發揮社會能動性和自主性的治理模式。善治作為公共管理的最終目標,需要政府與社會的最佳配合,善治才能是良好、高效的治理,善治理論也就體現了它的核心“公共事務公共治理”。權力清單制度的核心是政府公開行政,打造有限政府和法治政府,社會組織、企業、個人的全民參入,全民監督模式。完善權力清單制度,貫徹執行權力清單,是實現善治的絕佳途徑。權力清單制度的良好實施和運行,將有利于政府的善治和豐富善治基礎理論,而善治理論的充實也有利于權力清單制度的制定和執行,也可以提高政府對權力清單制度的認識和重視,提高政府對權力清單的執行力。
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第三章 西藏自治區政府推行權力清單制度的背景和取得成就..................18
3.1 西藏自治區政府推行權力清單制度的社會背景....................18
3.1.1 推進國家治理現代化的迫切任務.........................18
3.1.2 社會活力亟需進一步激發的改革訴求................19
第四章 西藏自治區政府在推行權力清單制度中面臨問題的原因分析.......................................28
4.1 權力清單制度缺乏法律約束..............................28
4.1.1 權力清單制度缺乏相應的法律保障.......................28
第五章西藏自治區政府在推行權力清單制度中的對策和建議...................36
5.1 政府層面 .........................36
5.1.1 加強行政權力清單制度的頂層設計............36

第五章西藏自治區政府在推行權力清單制度中的對策和建議


5.1 政府層面
5.1.1 加強行政權力清單制度的頂層設計
目前,行政權力清單制度已經從過去的試點階段進入到全面的推行階段,在全面推行階段時,根據國家有關規定,結合西藏自治區的實際情況,西藏自治區必須從頂層進行制度設計。加強頂層設計,就是要及時的跟進立法,用法律的形式將黨中央的政策措施予以固定化。行政權力清單制度的程序化、制度化、規范化是保證行政權力清單制度得以有序開展并發揮實效的有效方式。如何進行頂層設計,西藏自治區政府首先要從全區著眼,利用西藏的地方性知識、非正式制度和老西藏精神等來發展西藏、服務西藏,促進西藏自治區政府治理能力現代化,提升西藏自治區政府的治理水平。西藏自治區地方政府必須加快推進權力清單制度的進程,實現縣級政府、市級政府、區級政府和黨中央保持協調同步,與此同時,也要籌劃投資項目管理負面清單、行政審批事項清單、部門專項資金管理清單、行政事業收費清單和政務服務網的建設,形成“五單一網”,不斷深化“放管服”等有關工作。因此,要完善行政權力清單制度,西藏自治區政府就必須加快對權力清單制度的研究,加強與高校、研究所等科研機構的合作,結合社會組織、人民群眾利用地方性知識、非正式制度等,實現理論與實踐相結合,制定時間進度表;加快對行政權力清單的立法工作,通過法律法規的形式來確立權力清單的性質、目的、基本原則,從主體、程序、監督、保障等方面對行政權力清單進行全面規定,從而推行行政權力清單的科學化、程序化和規范化。
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結論
行政權力清單制度是實現政府善治的重要措施,核心是“一切權力出自法律,法無授權不可為”。權力清單制度涉及到行政體制、法律體系等諸多方面,實施權力清單制度可以實現“四兩撥千斤”的作用。因此,把權力清單制度的建設,放進全面深化改革、全面推進依法治國的整體規劃部署中有序進行,將對政府行政的改革影響深遠。通過權力清單制度實現簡政放權、放管結合、優化服務改革,加速政府治理現代化建設和提高政府法治化水平。通過建立西藏自治區權力清單制度,進一步解決行政職能部門的不作為、懶政、怠政等諸多問題,對權力運行進行全程、實時監控,做到權力可執行、可監督、可問責,進而推動依法、全面、正確履行行政職能部門的管理職能。
權力清單制度作為一項新生的制度,仍有諸多問題需要探討,本文從權力清單制度的一些基礎性概念和相關理論出發,分析了當前西藏自治區在推行權力清單制度中存在的問題及原因,最后較有針對性地從政府層面、市場層面、社會層面以及法律層面等四個方面提出了相關的解決措施。與此同時,權力清單制度本身仍有很多可以分析和研究的問題,如權力清單制度的內部清單,對行政職能內部而研究,是否可以進行簡化,而本文主要從西藏自治區地方政府行政職能的對外權力而談。需要指出的是,由于筆者學識和研究方法的不足和欠缺,此文在整體論述上還不夠成熟,在具體研究上還不夠深入。同時,由于缺乏足夠的資料和對實際工作了解不夠,對西藏自治區推行權力清單制度的判斷和認識有些地方可能存在偏頗,希望能夠得到有關方面的諒解。今后,我將繼續關注權力清單制度建設的進程,爭取更全面更深入更準確地了解它,認識把握它、并在其推進過程中貢獻一點微薄的力量。
參考文獻(略)

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