東三省政府成本現狀、困境及其治理對策之行政管理研究

來源: www.0887184.live 發布時間:2019-10-21 論文字數:94899字
論文編號: sb2019092011584527913 論文語言:中文 論文類型:碩士畢業論文
本文是一篇行政管理論文,本文認為,未來東三省應該與中央政府形成合力,首先要捋順東北振興的目標內涵與實現機制間的關系,在廓清東三省轉型發展究竟要立足于什么、圍繞什么。
本文是一篇行政管理論文,本文將在整合既有文獻的基礎上,借助公共組織理論、公共財政理論及公共選擇理論等理論資源,
運用反映政府成本支出與治理績效方面的實證數據資料與計量統計模型,以概念闡釋、理論分析以及實證檢驗相結合的方式——集中探討東三省政府成本的現狀,總結東三省政府成本與其他類似省份的結構性差異,檢驗東三省政府成本對東三省經濟社會發展的影響,梳理東三省政府成本存在的困境及其成因。最后立足于東北轉型發展實踐與政府治理能力,提出優化東三省政府成本結構的治理對策。

第一章  政府成本的學理內涵

一、相關概念的爭論
正如前文的綜述部分所述,目前關于政府成本問題的研究雖已有很多成果,但總的來看,無論是在研究的規范性、研究方法還是研究子問題的挖掘推進方面,依舊差強人意。本文認為,原因主要有如下幾點。
1.研究者對于政府成本的概念內涵無法形成較為一致、嚴密的學理共識,這是由政府成本這一概念的復雜性、多維性和發散性所決定的
從傳統公共行政學以及舊制度主義的視角來看,政府成本與政府存在直接性、顯著性的關系。政府成本應該是可見的成本——具體體現為用于政府自身的財政支出。因此,從可見成本來定義政府成本,代表了早期學者的普遍觀點,進而早期關于政府可見成本的研究非常豐富1。盡管對成本的理解相對狹隘,但早期的研究者已經意識到,政府成本不應該只是指狹義的政府,政府成本應該是廣義的、圍繞政治權力所產生的、象征國家權威的所有部門的成本。因此一方面,對成本的理解方式,既有基于經驗現象的歸納方式,也有基于規范構建的演化方式,研究者基于自己不同的認知方式,對成本形成了大相徑庭的理解;另一方面,隨著“新公共行政”運動的發展,研究者越來越意識到,作為行政主體的政府實際上也在參與政治,行政與政治并非是非此即彼的。因此,政府、政治、行政、執行、決策等概念的內涵越發的重合,對政府邊界進行描繪變得越發困難,從而政府成本的研究變得愈發的泛化。
但是反過來思考,新公共行政將公共性、價值性、非正式制度作為理解政府的知識窗口9。新公共行政區別于傳統行政,極大地整合了政治與行政,極大地重塑了我們對政府以及政府成本的理解。但是,新公共行政雖然有助于升級對政府的認知邏輯,卻也犯了過度解釋的錯誤,碎片化的研究與觀點云集在一起。雖然其理論出發點是為了更加全面的理解政府,但卻引發了對政府認知的難以窮盡的問題,新公共行政的追求應該是完善公共行政的價值屬性,更加強調政府對公平與效率的均衡性回應10?;貞蠊I時代、后物質時代對政府高績效的要求,
而非僅僅從非正式制度層面來復雜化政府的內涵,那樣會解構了政府的自足性與權威性,對于幫助解決政府管理實踐中的治理挑戰并無太大“意義”。因此,對政府的定義存在差異,導致了很多關于政府成本的現象與內涵、外延與類型的認知難以形成共識。
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二、概念辨析與比較
(一)各種“成本”概念的對比分析
目前學界關于政府成本問題的研究,問題和不足還有很多。比如,研究模式依舊沉珂于理論堆砌與價值反思,從而沒有切中政府成本的要害;所研究的案例多是通過直接的、外部的描述,而缺乏宏觀和中觀的因果機制解釋。但是這些問題都在不斷改善當中??傮w而言,最主要的問題還是概念的不清晰。
概念的不清晰,表現為概念的語言內涵、語用指代不固定,有很大的隨意性;概念的運用情境和使用目的不系統,存在概念邏輯遞次的倒掛問題;相關概念的衍伸使用缺乏系統論證,缺乏縱向的深入;現象與理論間、政策建議與政策實踐間存在概念上的鴻溝,且難以調和。
囿于篇幅,以上問題需要專門的研究才能夠很好的加以解決,本論文的目標并非要對政府成本進行概念研究,而是要對東三省政府成本的規模和類型進行評估,并且進行政府成本影響效應的探究。所以,關于概念如何完善的探討,希望在后續研究中,能夠不斷完善。這里將對若干概念進行科學的分析與闡釋,盡可能廓清政府成本的本質。通過本文系統性整理,學界當前可能存在六種非常相似的、可以描述政府成本這一事物的概念,即政治成本、行政成本、政府行為成本、體制成本、制度成本、公共成本。接下來,本文將分別闡釋這幾個相似概念的內涵差異,并總結這些概念的共通性之處。
1.政治成本
目前關于政府成本的研究中,政治成本這一概念時有出現,但大多數研究都認為,政治成本這一概念與政府成本是存在差異的。政治成本,基本可以視為一個學理概念,而非事實概念。是用于形容和描述與特定政治行為或者政治不行為相關的代價與損失。這里需要注意的是,是不是政治成本必須首先要確定是不是政治行為(或者不行為),如果一個行為不是政治行為(或者不行為),那么其所帶來的成本便不是政治成本。而是不是政治行為(或者不行為),其必要條件即是否與權力有關。另外,政治成本關注的是特定政治行為(或者不行為),
因此,模糊的、可能與政治權力存在互動的其它行為(或者不行為)所帶來的代價不能視為政治成本。比如,中學的政治課,教師教授學生政治知識,這種行為便不是特定的政治行為,教材編寫是國家宣傳與公民教育權力的體現,因此是政治行為,但學生自身在政治課上的學習不是政治行為,不能由國家和政府來承擔這種行為的代價。
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第二章  政府成本的形成邏輯與體制性影響

一、政府成本的形成邏輯
(一)政府成本的形成的兩個維度
政府成本的形成邏輯本質上可以理解為政府成本的成因。這里的“成因”不僅僅是形成原因,也包括影響原因。盡管現階段系統探討政府成本成因的研究雖然不是很多,但間接性的研究成果卻非常豐富。關于政府成本成因的分析可以從政治運行體制、行政管理體制、政策執行模式等知識領域中找到線索,可以說影響政府成本的因素與政府成本的影響效應一樣豐富。政府成本本質上是機會成本,是制度和政策的取舍代價,因此,只要有政府存在、政府行為以及政府性關系,就必然有成本。因此,這一點提示我們,如果不加區分的分析政府成本,實際上是無意義的,很多類型的政府成本都具有必然性的一面,而關鍵的問題是,政府成本中相對性和可選擇性的一面應該是分析的焦點。打個比方,政府組織結構的存在與運行需要人,而人員雇傭工資就是一種政府成本,所以分析為什么有工資的確顯得非常多余。對于這部分必要的、客觀的、或者說合理的政府成本,是不必探討其存在的原因的。但是,如果薪酬待遇太低造成公務員職業不滿和倦怠出現,或者薪酬制度不規范出現了吃空餉等問題,那么與之相關的這類政府成本就必然需要分析其成因。
另一方面,分析成因不代表能夠對癥下藥的對成因進行針對性的化解,從而優化政府成本。這其中存在一個不確定性,即多數情況下,政府成本的影響因素是復雜的,就算能夠尋找出主要的幾個影響因素,也不意味著這些影響因素能夠提供直接化解政府成本的工具支持。也就是說,政府成本的影響因素與解決出發點是兩個問題。比如,在當社會存在周期性失業問題時,失業保險的發放壓力與缺口就很大,政府就需要調集資金來救火,這就意味著政府成本的增加(或許有人認為,如果政府不救濟,帶來的社會不穩定才是更大的政府成本。但本文認為,
社會不穩定對于個體也會帶來成本,實際上個體并不愿意扮演挑戰社會秩序的角色,因此,周期性的失業就算會帶來成本,也不應該算作政府成本,在這個意義上,社會救濟的增加的確意味著政府成本的增加)。這時候影響政府成本的因素就是失業問題,可是如果全力解決失業難題,現實的政策工具主要還是刺激投資與消費,從而消化剩余勞動力供給,但其過程又會導致新的政府成本的增加2。因此這說明,分析出政府成本的影響因素,不代表可以針對這些影響因素的政策實踐就可以反過來改變政府成本。政府成本是一個牽一發而動全身的概念,與“,國家意圖、政策能力和社會壓力都具有很大的關系”3,單純基于一定原因來試圖調整政府成本,必然會制造新的問題。
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二、政府成本的體制性影響
(一)體制性影響的內涵與邏輯
正如前文所述,政府成本內涵廣泛、類型眾多,且對公共領域、私人領域以及交往空間都有著直接和間接的影響,而且政府成本對外部事物的影響效應也會存在動態的變化。由于政府是一種實現人類社會有序治理的權威性公共組織,政府必然深深地嵌入進整個社會結構中,使得經濟社會的發展運行受到政府行為的多重影響。因此,政府成本作為政府特定行為的動力或者客觀表現,也就必然深刻地介入到經濟社會運行中,而經濟社會的反饋又會使得政府成本發生著變動,進而影響政府自身的意志與行為。因此,在本文看來,政府成本的影響反映了一個國家或區域內,政府治理體制的影響,這就決定了,政府成本對外部客觀事物的影響內在的具有了體制性的特點。因此,本節將聚焦體制性這個邏輯,闡釋政府成本是如何對經濟社會的發展帶來密不可分的影響的。
1.政府成本的體制性影響
政府成本是一個共同體為了實現特定的目標,依靠政府存在及行為所必然產生的代價,而這個代價最終需要全社會來買單。政府成本是一種制度成本,也是一種機會成本。由于政府具有的權威性、強制性和動員性,因此這種成本多數情況下是可以充分預測和控制的。因此,基于政府成本的確然性、可預測性和可控制性,不同行動者都會對政府成本形成一個較為普遍性的認知邏輯,這種認知邏輯可以對行動者的實際行為產生影響,也會對不同行動者與政府間的互動模式產生影響;另一方面,政府作為權威,又可能存在委托代理失靈的問題,即當政府的行為與偏好與社會總體利益存在模糊空間時1,政府并沒有按照合乎社會總體利益最大化的要求行使自身職能,而是選擇了其它行為,進而造成機會成本超過社會收益的問題,給社會帶來損失,而這種成本多數情況存在不確定性、難以控制性、不知情性以及監督的低效性等特點2,從而往往造成政府成本對公共利益有所損耗的結果,即“政府失敗”。
綜上,一是由于政府本身的行為成本和行為結果往往需要通過權威性的制度、政策和立法活動來規定,而政府由于行使公共權力,故而被社會民眾所普遍的依賴和關注,因此政府成本會顯著的對全社會帶來影響。二是政府的規模非常龐大,政府與公民、政府與市場的力量對比非常懸殊,對于政府能力和國家傳統權力較為強大的國家而言,政府掌握了大量的權力資源,全社會的利益格局往往會聚攏于政府,猶如同心圓一樣層層展開,從而意味著政府成本會存在較強的影響效應,會通過政治資本結構傳遞給經濟資本結構、社會資本結構以及文化資本結構。
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第三章  東三省政府成本的現狀評估 ................................... 98
一、東三省政府成本的評估與比較 ................................. 98
(一)評估邏輯 ................................. 98
(二)評估體系、指標設置與數據樣本 ....................... 99
第四章  東三省政府成本對經濟增長影響的計量檢驗——基于廣義矩估計模型 ....................... 127
一、研究設計 .................................... 127
二、靜態面板數據模型的分析 ....................................... 131
三、動態面板數據模型的分析 ............................... 136
第五章  現階段東三省政府成本的困境及其原因 ....................................... 142
一、現階段東三省政府成本存在的困境 ........................................ 142
(一)現階段東三省政府成本困境的理論慎思 ............................... 142
(二)東三省政府成本存在的困境 ................................ 143

第六章  治理東三省政府成本結構的對策建議

一、推進體制減負,提升治理能力
“推進體制減負,提升治理能力”的主要目標,實際上是通過弱化壓力型體制的運轉成本,減小東三省政府適應以及匹配壓力型體制所要付出的體制性成本。
體制的非治理性成本是深刻依附于體制本身,難以徹底消解的一種政府成本。由于當前我國這種壓力型發展體制覆蓋了全國各個地方,深刻的影響著地方政府的行為選擇和偏好設定。因此,如果能夠在體制維度減小成本負荷,對于完善東三省政府成本的作用將不可忽視。
本文認為,要在充分考慮地方財政壓力和經濟轉型壓力的前提下,中央政府合理制定適合東三省當前轉型發展需求的技術指標和績效指標,降低東三省地方政府耗竭式競爭的沖動和偏好。從上文的研究中可以看出,政府成本中的關鍵成因之一是當既有的經濟發展模式不再有效率時,維持既有的投入模式或者依靠行政手段操縱市場運行,會極大的提高政府成本。這很大程度來源于地方政府扭曲化的競爭模式和政績觀,這種發展觀念和政治覺悟對于東三省乃至我國經濟又好又快發展而言,是必不可少的。但是過于短視的發展觀會引發“棘輪效應”,造成跑贏“即期指標”、跑輸“遠期未來”的不可持續發展結果。俗話說,當出現委托代理的逆向困境時,代理方會出現“加速容易、減速難”的困境。這種競爭思維本質上還是“鴕鳥效應”,避重就輕的發展邏輯主導了東三省地方政府的治理行為。這種政績沖動可以保持一時,但難以維系長久。比如,在最近兩年,東三省出現經濟發展態勢斷崖式的下滑,很多地方的經濟產值僅僅在兩年內出現腰斬,輸回到四、五年前的狀態,直接影響到財政安全。這說明政府成本耗竭式的發展模式,最終會反過來損害政府自身的能力
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結論

各有正向、負向的顯著影響。從而分別驗證了生產性政府成本、資本性政府成本、保障性政府成本對經濟增長的正向、負向和正向關系。進而得到關于東三省政府成本影響效應的研究發現。
參考文獻(略)


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